Conference-Debriefing (10): Ministererlaubnisverfahren Miba/Zollern – Das BMWi hört an

Conference-Debriefing (10): Ministererlaubnisverfahren Miba/Zollern – Das BMWi hört an

Premierenfieber in Berlin: Zum ersten Mal seit Änderung von § 42 GWB wurde ein Hearing zur Ministererlaubnis veranstaltet. Der Fall ist brisant, denn zwei europäische Mittelständler wollen gegen den Widerstand des Kartellamts fusionieren, um so etwas wie ein “European Champion” zu werden. Ein Fall für Altmaier! Für D’Kart berichtet Niklas Andree von dem außergewöhnlichen Termin im Bundeswirtschaftsministerium.

Art der Veranstaltung: Öffentliche mündliche Verhandlung im Ministererlaubnisverfahren Miba/Zollern (§ 56 Abs. 3 S. 3 GWB)

Ort & Zeit: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, Berlin, 20. Mai 2019

Teilnehmer:

Vertreter des BMWi (insbesondere Dr. Philipp Steinberg, Leiter der Abteilung I Wirtschaftspolitik, und Dr. Thorsten Käseberg, Leiter des Referats Wettbewerbs-, und Verbraucherpolitik, wettbewerbspolitische Grundsatzfragen der Digitalisierung); Vertreter der Antragsteller (für die Miba AG Peter Mitterbauer und Wolfgang Litzlbauer; für die Zollern GmbH & Co. KG Dr. Klaus Erkes, Karl Friedrich Fürst von Hohenzollern, sowie Ludwig Merckle) mit ihren Rechtsbeiständen (um Dr. Matthias Karl von Gleiss Lutz); Vertreter der Monopolkommission (Prof. Achim Wambach, Dr. Angelika Westerwelle, Dr. Klaus Holthoff-Frank) sowie Vertreter der Beigeladenen Daido Metal Co. Ltd. mit Rechtsbeistand.

Anwesend waren außerdem Vertreter des Landes Niedersachsen sowie des Bundeskartellamts. Im Publikum saßen außer einem Vertreter des Berliner Tagesspiegels insbesondere Vertreter des Betriebsrats der Zollern GmbH & Co. KG sowie der IG Metall.


Eine Konferenz ist das ja nicht gerade. Was war das überhaupt?

Keine Aufnahmen erlaubt. Die Fotos sind natürlich außerhalb der mündlichen Verhandlung entstanden.

Nachdem das Bundeskartellamt das Vorhaben zur Gründung eines Gemeinschaftsunternehmens der österreichischen Miba AG und der Zollern GmbH & Co. KG aus Baden-Württemberg im Januar 2019 untersagt hatte, stellten die Unternehmen einen Antrag auf Erteilung einer Ministererlaubnis nach § 42 GWB. D’Kart berichtete. In seiner Fusionskontrollentscheidung ging das Bundeskartellamt von einer Wettbewerbsbehinderung bei Gleitlagern für Großmotoren mit großem Bohrungsdurchmesser aus, wie sie in Schiffen, Lokomotiven oder Stromaggregaten verbaut werden. Minister Peter Altmaier hat nun darüber zu entscheiden, ob die im Fusionskontrollverfahren festgestellte Wettbewerbsbeschränkung von gesamtwirtschaftlichen Vorteilen des Zusammenschlusses aufgewogen wird oder der Zusammenschluss durch ein überragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist.


Und was ist das Spannende am Ministererlaubnisverfahren Miba/Zollern?

Wo sollen wir anfangen? Hier sind ein paar Ideen: Es ist ein Ministererlaubnisverfahren. Das kommt immer mal wieder vor, aber eben nur immer mal wieder. Es ist auch das Ministererlaubnisverfahren nach der spektakulären Schlacht in Edeka/Tengelmann. Das heißt zum Beispiel, dass das Verfahren nun erstmals auf der Grundlage der Leitlinien des BMWi von 2017 stattfindet. Neu ist das Recht der Monopolkommission, ihre Stellungnahme zum Zusammenschlussvorhaben in der mündlichen Verhandlung zu erläutern. Besondere Brisanz des Falls: Miba und Zollern sind mittelständische (Familien-)Unternehmen und machen als Gemeinwohlgründe für eine Ministererlaubnis unter anderem geltend, dass der Zusammenschluss technologisches Know-how und Innovationspotential in Deutschland erhalten und ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit stärken werde. Does that ring a bell?


Und der Minister hat sich dann als Vorsitzender geübt?

Nein, nein. Minister Altmaier war nicht persönlich anwesend. Das musste er wohl auch nicht sein, zumindest sieht Ziffer 16 der neuen Leitlinien die Übertragung auf eine/n Mitarbeiter/in vor – in diesem Fall Abteilungsleiter Steinberg. Altmaier hatte allerdings vor der Sitzung ein persönliches Gespräch mit den Verfahrensbeteiligten geführt.


Das klingt ja gleich dann etwas weniger aufregend.

Dafür sorgte Steinberg gleich zu Beginn für Aufregung, als er durchblicken ließ, dass ein weiterer Antrag auf Ministererlaubnis in einem vergleichbaren Fall gestellt werden könnte. (Für Spekulationen siehe die Untersagungen in dieser Liste des Bundeskartellamts.)


Wie bitte? Wird die Ministererlaubnis zur neuen Exit Option?

Noch nicht. Steinberg betonte, die Erteilung einer Ministererlaubnis habe Ausnahmecharakter und die rechtlichen Anforderungen seien hoch. An die Beurteilung des Bundeskartellamts sei der Minister gebunden, es gehe nur um die Gewichtung mit möglichen Gemeinwohlgründen. Die erläuterte Professor Wambach. In ihrem Sondergutachten hatte sich die Monopolkommission gegen die Erteilung einer Ministererlaubnis ausgesprochen.


Mal zur Sache: Miba und Zollern geht es also um den Erhalt von Know-how und Innovationspotenzial in Deutschland und die internationale Wettbewerbsfähigkeit?

Genau. Zollern sei Technologieführer im betreffenden Bereich der Gleitlagerfertigung und verfüge über einzigartiges Know-How und Innovationspotential. Dies könne das Unternehmen allerdings nicht eigenständig nutzbar machen. Denn die Umsätze mit aktuellen Nachfragern, namentlich von Gleitlagern für Schiffsmotoren, seien rückläufig. Mit weiteren FuE-Anstrengungen ließen sich aber neue Gleitlagermärkte erschließen, vor allem mit Blick auf eine Anwendung von Gleitlagern in Windkraftanlagen. Zollern befinde sich demnach in einer „FuE-Falle“. Lediglich die Kombination seiner Kapazitäten mit den überwiegend komplementären Kapazitäten von Miba ermögliche es Zollern, sein Innovationspotenzial zu heben. Da die Wettbewerbsfähigkeit von Zollern nicht nur durch diese „FuE-Falle“ beeinträchtigt sei, sondern auch durch eine zunehmende Abhängigkeit von vertikal integrierten Wettbewerbern bei der Beschaffung von Vormaterialien, bleibe nur der Zusammenschluss mit Miba, um die Gleitlageraktivitäten von Zollern an den Standorten Braunschweig und Osterode zu erhalten. Mit dem Zusammenschluss solle ein gemeinsames Kompetenzzentrum geschaffen werden, mit dem sich die Technologieführerschaft in Deutschland erhalten und ausbauen lasse. Außerdem stärke die Kombination von Kapazitäten auch die Positionen der Antragsteller auf ausländischen Märkten, insbesondere in Asien.


Das klingt ja fast nach Sanierungsfusion…

…und war Gegenstand durchaus lebhafter Diskussionen. Immerhin hatte das Bundeskartellamt das Vorliegen einer sogenannten Sanierungsfusion geprüft und abgelehnt. Daran hatte auch die Monopolkommission angeknüpft. In der Verhandlung wurde insbesondere eine Übernahme der relevanten FuE-Kapazitäten von Zollern durch die Beigeladene Daido mit Sitz in Japan diskutiert. Deren Vertreter betonten, in der Vergangenheit bereits zweimal Gespräche mit Zollern hierzu gesucht zu haben. Eine solche Übernahme gehe nicht zwingend mit einem Transfer von Know-how nach Japan einher. Vielmehr sei Daido durch Investitionen in Standorte in Europa, einschließlich Deutschland, bereits auf Zukunftsmärkten hier vor Ort engagiert. Dieses Engagement solle noch ausgebaut werden.

Das zogen wiederum die Antragsteller in Zweifel. Ein hinreichend konkretes Angebot in dieser Hinsicht gebe es gerade nicht. Zudem sei fraglich, ob eine solche Übernahme durch Daido überhaupt kartellrechtlich zulässig sei. Auch sei ein Transfer von Know-How wahrscheinlich, unternehme Daido doch bislang zumindest keine größeren FuE-Tätigkeiten in Deutschland. Absichtsbekundungen und mittelfristige Planung könnten insoweit keine Berücksichtigung finden. Plötzlich schien es für einen Moment eher um Daido/Zollern als Miba/Zollern zu gehen.

Steinberg hakte hinsichtlich der Wettbewerbsfähigkeit von Windkraftanlagen als Zukunftsmarkt nach. Hier zeigten sich die Beteiligten zuversichtlich. Verständlich: „Renewables“ klingt ganz schön nach Zukunft. Und Innovationen ist Unsicherheit ja ohnehin immanent.


Und dann ging es vermutlich um Jobs, Jobs, Jobs?

Die sind wohl immer ein heikles Thema bei Zusammenschlussvorhaben, die es bis ins Ministererlaubnisverfahren schaffen. Klar, dass ein Wegfall von Aktivitäten in Braunschweig und Osterode erhebliche Konsequenzen für die Beschäftigten dort hätte (so Zollern). Auch klar, dass Fusionen generell ebenfalls häufig zu Beschäftigungsabbau führen können, und dass der berücksichtigungsfähige Erhalt von Arbeitsplätzen nicht notwendig einen Erhalt von Arbeitsplätzen in einem bestimmten Unternehmen bedeutet (so die Monopolkommission). Wohl weniger bis überhaupt nicht klar schien allerdings, ob die Bedingungen auf den regionalen Arbeitsmärkten im Falle von Entlassungen zügige Neueinstellungen in anderen Unternehmen zulassen. Hiervon ging die Monopolkommission in ihrer Stellungnahme aus. Zollern hielt dagegen, unterstützt von den Betriebsratsvorsitzenden aus Braunschweig und Osterode, die nach Berlin angereist waren und im Publikum saßen.


Uns interessiert natürlich noch, was nun mit der China-Defence ist.

Die Stärkung internationaler Wettbewerbsfähigkeit der Antragsteller wurde bereits erwähnt. Im Hinblick auf europäische Allgemeininteressen hatte die Monopolkommission in ihrem Sondergutachten ausführlich dargelegt, dass diese keine Berücksichtigung im Ministererlaubnisverfahren finden können. Eine andere Frage ist, ob berücksichtigungsfähige Gemeinwohlerwägungen aus EU-Primärrecht abgeleitet sein könnten. Das geht anscheinend. Insoweit hätten die Antragsteller aber nicht hinreichend substantiiert vorgetragen. Die sagen: Eine Zusammenarbeit des deutschen Unternehmens Zollern mit dem österreichischen Unternehmen Miba liege eindeutig eher im deutschen Interesse als eine Zusammenarbeit mit einer chinesischen japanischen Aktiengesellschaft. Daido konnte hier übrigens beitragen, dass es sich angesichts seiner hiesigen Standorte ebenfalls als europäisches Unternehmen sieht. Nun gut, D’Kart hatte ja schon darauf hingewiesen, dass das mit den Gemeinwohlgründen schwierig ist.


Klingt so, als sei es für die Hohenzollern mal wieder nicht gut mit Berlin gelaufen…

So weit sind wir noch nicht, aber apropos Fürstentümer: Militärfragen wurden auch thematisiert. Ein nachvollziehbares Interesse geht dahin, militärische Schlüsselindustrien im eigenen Land zu unterhalten. Fraglich ist aber, inwieweit ganze Wertschöpfungsketten von diesem Interesse erfasst sind. Die Monopolkommission jedenfalls ging nicht davon aus, dass Gleitlager, die in Motoren verbaut werden, die in Kampfpanzern verbaut werden, die von der Bundeswehr eingesetzt werden, zwingend im Inland zu fertigen seien. Die Bundesregierung habe sich vielmehr zu verstärkter europäischer und euroatlantischer Rüstungskooperation bekannt. Die Antragsteller machten demgegenüber geltend, dass Zollern als einziges Unternehmen die Gleitlager in der EU herstelle. Bei einer Übernahme durch Daido sei die Beschaffung weder von einem europäischen noch von einem transatlantischen Partner möglich.

Die Anhörung fand in den Räumlichkeiten des BMWi statt.


Und wie werden diese Argumente nun gewogen und gewichtet?

Der letzte Teil der Verhandlung hatte es noch einmal in sich. An die Beurteilung im Fusionskontrollverfahren ist der Minister im Erlaubnisverfahren ja gebunden. Das soll aber nicht gelten bei offensichtlicher Fehlerhaftigkeit. Ebenjene warfen die Antragsteller dem Bundeskartellamt im Hinblick auf die vorgenommene Marktabgrenzung vor. Die relevanten Märkte seien deutlich weiter abzugrenzen – mit entsprechenden Auswirkungen auf die Marktanteile der beteiligten Unternehmen. Dies müsse bei der Gewichtung der Wettbewerbsbeschränkung und der Abwägung berücksichtigt werden. In quantitativer Hinsicht sei eine Wettbewerbsbeschränkung angesichts der geringen Größe der betroffenen Unternehmen und Umsatzvolumen geringfügig. Hiervon ging auch die Monopolkommission aus. Die von der Monopolkommission aber dann ausgehend von Marktanteilsadditionen getroffene Annahme erheblichen qualitativen Gewichts einer Wettbewerbsbeschränkung könne hingegen keinen Bestand haben. Gegen ein solches spreche auch das offenkundig fehlende Interesse von Kunden der Antragsteller am Fusionskontroll- und jetzt Ministererlaubnisverfahren. So habe sich kein Unternehmen der Marktgegenseite beiladen lassen oder sonst negativ geäußert. Die Monopolkommission kam in einer eigenen Kundenbefragung freilich zu einem anderen Ergebnis.


Das war‘s?

Im Wesentlichen. Die Antragsteller wiederholten abschließend ihre nachdrücklichen Bitten um Erteilung der Ministererlaubnis. Und Ministervertreter Steinberg versprach, dem Minister den gesammelten Sach- und Streitstand umfassend zu unterbreiten. Der werde die schwierige Entscheidung dann nach bestem Wissen und Gewissen treffen. Davon sind wir überzeugt.

Niklas Andree, LL.M. (Harvard) ist Doktorand bei Prof. Dr. Rupprecht Podszun.

PS: Die Äußerungen zu einem weiteren Antrag auf Ministererlaubnis wurden nachträglich präzisiert.

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