Welche Grenzen bestehen für die Zusammenarbeit von Unternehmen in Bereichen von Forschung und Entwicklung nach den Regeln des Kartellrechts? Die Europäische Kommission hatte in einem Fall zu entscheiden, in dem fünf deutsche Autohersteller vermeintlich illegale Absprachen bezüglich des Einsatzes von emissionsreduzierenden Technologien vorgenommen haben sollen (AT.40178). Die Entscheidung ist noch nicht veröffentlicht. Leon Kümmel hat sich die Pressemitteilung der Europäischen Kommission schon einmal genauer angesehen.

Was ist geschehen?

Am 8. Juli 2021 veröffentlichte die Europäische Kommission in einer Pressemitteilung, dass sie gegen fünf deutsche Autohersteller, Daimler, BMW und den Volkwagen-Konzern (Volkswagen, Audi und Porsche), eine Geldbuße in Höhe von insgesamt 875.189.000 Euro wegen Verstößen gegen Art. 101 AEUV verhängt hat. Damit endet ein langjähriges Verwaltungsverfahren, über welches schon an verschiedenen Stellen auf diesem Blog berichtet wurde (siehe hier und hier).

Mit Spannung wurde erwartet, wie sich die Wettbewerbshüter der Europäischen Kommission in dem Fall positionieren, der damals als skandalös bezeichnet wurde (Der verlinkte Beitrag des Spiegel ist leider nur mit einem Abonnement zugänglich, Spoiler: Es lohnt sich!). Doch nicht nur der Umstand, dass sich die Unternehmen unzählige Male über viele Jahre hinweg in sogenannten „Arbeitskreisen“ über ihre Tätigkeiten und Vorhaben austauschten, trägt dazu bei, dass dieser Fall für Kartellrechtler von besonderer Spannung ist. Denn bei den fraglichen Absprachen ging es nicht um die Festsetzung von Preisen oder die Aufteilung von Gebieten oder Kunden, wie es sonst als üblich erscheint. Mit der Entscheidung gegen die fünf Autohersteller sanktionierte die Wettbewerbsbehörde vielmehr das erste Mal einen Kartellverstoß, der allein in der Beschränkung von Innovation besteht. Was längst gesetzlich ausdrücklich verboten ist (siehe Art. 101 Abs. 1 lit. b) AEUV) (Einschränkung der technischen Entwicklung), ist nun erstmalig Grundlage einer Kommissionsentscheidung. 

Ob die Entscheidung ungeklärte Fragen beantwortet hat und welche neuen Fragen sich aus der Entscheidung ergeben, soll in diesem Beitrag näher untersucht werden.

Der Fall

Doch worum genau geht es eigentlich? Nach Mitteilung der Kommission sollen sich die fünf Autohersteller in dem Zeitraum vom 25. Juni 2009 bis zum 1. Oktober 2014 regelmäßig in sog. „5er-Kreisen“ getroffen und sich dabei über die Entwicklung der „SCR-Technologie“ ausgetauscht haben. Ohne detailliert diese Technik zu erklären, sei im Folgenden auf den wahrscheinlich besser bekannten Begriff „AdBlue“ verwiesen. Den meisten Fahrern eines Dieselfahrzeuges sollte der zusätzliche Tank bekannt sein, dessen Inhalt magischerweise  durch chemische Reaktionen zur Reduzierung von schädlichen NO_x-Emissionen beitragen soll (Dies hat übrigens nichts mit den anderen Vorwürfen der „Dieselaffäre“ zu tun!). 

In den „5er-Kreisen“ sollen sich die Autohersteller über die Größe der „AdBlue“-Tanks, die möglichen Reichweiten und über den zu erwartenden durchschnittlichen Verbrauch verständigt haben. 

Die Entscheidung

Die Kommission wirft den Unternehmen vor, das Bestreben um eine noch bessere Abgasreinigung zu verhindern. Die Technologie sollte durchaus vorhanden gewesen sein, sodass die Unternehmen eine über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehende Abgasreinigung hätten erzielen können. Die fünf Autohersteller hätten dabei insbesondere gewusst, dass eine bessere Abgasreinigung mit der gemeinsam entwickelten Technologie bei Verwendung größerer Tanks möglich gewesen wäre. Nach Ansicht der Kommission stellt dies eine verbotene Wettbewerbsbeschränkung dar, weil die Unternehmen die Ungewissheit über das Marktverhalten ihrer Konkurrenten beseitigten. Allgemein bekannt umschreibt dies den Zweck des Kartellverbotes. Soweit also nichts Neues.

Warum also ist die Entscheidung von so großer Bedeutung? 

Fragen, die sich damals gestellt haben

Vorab die Enttäuschung, dass die Entscheidung der Kommission wohl nur die wenigsten Fragen beantworten kann. Doch scheint die Pressemitteilung zumindest dahingehend Hoffnung zu schenken, dass die „rote Linie“, die eine zulässige, sinnvolle Kooperation von unzulässiger, wettbewerbsschädigender Koordination abgrenzt, näher definiert werden kann. 

Dass sich Unternehmen, die eigentlich im Wettbewerb miteinander stehen, nicht ständig treffen sollen und sich dabei über ihre Strategien und Tätigkeiten austauschen, ist schon seit Adam Smith („People of the same trade…“) nahezu allgemeines Verständnis. Doch kann es insbesondere im Hinblick auf Weiterentwicklung und technischen Fortschritt, sinnvoll und hilfreich sein, dass sich konkurrierende Unternehmen zusammenschließen, um neue Innovationen gemeinschaftlich zu entwickeln, die jeder für sich alleine so nicht entwickeln könnte. Die Vorteile von Kooperationen im Bereich Forschung und Entwicklung sind also stets bei der Entscheidung zu berücksichtigen. Immerhin ermöglicht eine Kooperation, dass erforderliche Technologien schneller und womöglich auch besser entwickelt werden können, wenn Unternehmen ihr Know-How und ihre Ressourcen zusammenbringen. 

Aber dass es bei solchen Treffen ausschließlich um zulässige Kommunikation geht, dürfte (wie erfahrenen Compliance-Beratern bekannt sein sollte) wohl nur eine Wunschvorstellung bleiben.

Antworten durch die Entscheidung

Aber auch das Autokartell zeigt, dass es durchaus Absprachen gegeben hat, die nach der Pressemitteilung der Kommission, gerade keine wettbewerbsrechtlichen Bedenken aufweisen. Namentlich seien dies die Standardisierung des AdBlue-Einfüllstutzens, Gespräche über Qualitätsnormen für AdBlue oder die gemeinsame Entwicklung einer Software-Plattform für die AdBlue-Dosierung. Zudem erkennt die Kommission an, dass die Zusammenarbeit zur Erreichung der gesetzlichen Vorgaben grundsätzlich keinen wettbewerbsrechtlichen Bedenken begegnet. Schließlich liegt gerade darin der wesentliche Vorteil, dass es überhaupt eine Technologie gibt, die Umwelt und Verbraucher schützt. 

Worin also liegt denn nun die Grenze?

Die Antwort auf diese Frage scheint nach der Pressemitteilung der Kommission recht klar auf der Hand zu liegen. Denn nach Ansicht der Wettbewerbshüter führten die Absprachen der Autohersteller dazu, dass keiner die technische Entwicklung so weit brachte, dass eine Reduzierung der schädlichen NO_x-Emissionen über die gesetzlichen Anforderungen hinaus („Übererfüllung“) erreicht wurde. So scheint die Kommission davon auszugehen, dass der Verbraucher ohne die Absprachen der Autohersteller die Möglichkeit hätte, ein Auto zu erwerben, dass durch die besagten Technologien über eine bessere Abgasreinigung verfügt. Durch die Absprachen beschränke sich das Angebot für die Verbraucher auf ein Fahrzeug, dass nur die gesetzlichen Mindestanforderungen erfüllt. Zudem hätten die Unternehmen den Wettbewerb hinsichtlich des Ad-Blue-Nachfüllkomfort beschränkt. Die Absprachen der Kartellanten seien ursächlich für den Umstand, dass dem Verbraucher bei diesen Produktmerkmalen nicht das angeboten wird, was bei fehlenden Absprachen möglich gewesen wäre.

Was ist nun erlaubt?

Doch ist fraglich, ob die Antwort tatsächlich so klar auf der Hand liegt, wie zunächst scheint. Denn immerhin steht die Frage im Raum, inwiefern die Absprachen es den Unternehmen überhaupt erst ermöglicht haben, die besagten Technologien zu entwickeln und einzusetzen oder ob sie ohne Kooperation mit den Wettbewerbern aus Kostengründen darauf verzichten bzw. die Preise entsprechend hätten anpassen müssen. Aus Verbrauchersicht stellt sich mithin die Frage, ob es ohne Absprachen tatsächlich ein „grüneres“ Auto zu dem gleichen Preis gegeben oder der Verbraucher den (höheren) Preis für das „Grüne“ gezahlt hätte. Spricht dieser Umstand nicht sogar dafür, dass den Unternehmen mehr Freiheiten bei der gemeinsamen Entwicklung und dem Einsatz von umweltschützenden Technologien gewährt werden sollten? Schließlich nützt die bessere Technik, die eine Übererfüllung erreichen könnte, nicht viel, wenn diese zu höheren Preisen führt, die von den Verbrauchern nicht gezahlt werden. Oder muss man sich hierbei ebenfalls auf den Druck des Wettbewerbs verlassen, dass die Technologien nicht nur besser eingesetzt, sondern auch zu den gleichen Preisen angeboten werden? Aus Sicht der Wettbewerbshüter scheint letzteres jedenfalls durchaus möglich. 

Auch fraglich ist aus Sicht der Unternehmen, ob man sich darauf einlassen sollte, gemeinschaftlich eine Technologie zu entwickeln, die die gesetzlichen Mindestanforderungen erreichen kann, sodann sich aber darüber hinausgehend dem Druck seiner Wettbewerber aussetzen muss. Denn schließlich hat man seinen Wettbewerbern zuvor eigene Ressourcen und Know-How zur Verfügung gestellt, welche gegebenenfalls ausschlaggebend für die besseren Produkte dieser sein könnten. 

Der European Green Deal

Bereits zu Beginn der Hintergründe wird dargelegt, dass die Entscheidung einen wesentlichen Beitrag zur Verwirklichung des „Green Deal“ leisten kann. Innovation ist insbesondere aus heutiger Sicht eine bedeutende Möglichkeit, den gewachsenen Herausforderungen des Umweltschutzes gerecht werden zu können. Dementsprechend dürfte man annehmen können, dass sich Fälle im Bereich von Kooperationen bei technischen Entwicklungen oft am Maßstab der Nachhaltigkeit orientieren werden. Denn schließlich ist es auch Aufgabe des Wettbewerbs, dafür Sorge zu tragen, dass Unternehmen in Innovationen investieren und sich dem Druck der Wettbewerber aussetzen müssen (Verwiesen sei an dieser Stelle auf die Eröffnungsrede von EVP Margrethe Vestager bei der Competition Policy and the Green deal conference). Aspekte der Nachhaltigkeit sind nicht zuletzt auch Produktmerkmale, die für den Kunden relevant sein können. Beschränkungen in diesen Bereichen sind deshalb auch an den Regeln des Kartellverbots zu messen. Insofern dient das Verbot der Beschränkung von Innovationswettbewerb als Anknüpfungspunkt für Nachhaltigkeitsthemen.

Während die ganze Welt  die Kartellrechtswissenschaft und -praxis auf die wachsenden Herausforderungen der Digitalwirtschaft blickt, tritt daneben die zweite – noch viel bedeutendere – Herausforderung des Umweltschutzes. Vor dem Hintergrund des „European Green Deal“ stellt sich die Frage, ob es bloßer Zufall war, dass der erste Fall, der sich rein auf die Beschränkung von Innovationswettbewerb beschränkt, das Thema Nachhaltigkeit so prominent in den Vordergrund stellt. Sofern Aspekte der Nachhaltigkeit auch im Wettbewerbsrecht berücksichtigt werden, so kann man davon ausgehen, dass die Wettbewerbsregeln ein wichtiger Baustein bei der Bekämpfung des Klimawandels sein können. Die Entscheidung der Europäischen Kommission zeigt dies (erneut) deutlich. Es ist daher durchaus anzunehmen, dass die Wettbewerbshüter zukünftig vermehrt auf Vorgänge im Bereich Forschung und Entwicklung schauen werden.

Doch ist deshalb auch zu fürchten, dass Unternehmen lieber auf Kooperationen zur besseren Forschung und Entwicklung verzichten, um nicht der Gefahr einer Kartellgeldbuße ausgesetzt zu sein? Jedenfalls der Umstand, dass sich die fünf Autohersteller über einen Zeitraum von (mindestens) fünf Jahren in zahlreichen Arbeitskreisen über alle in Betracht kommenden Aspekte ausgetauscht haben, zeigt, dass die Kartellsanktion als mögliche Konsequenz wohl nur von geringer Bedeutung war. Immerhin ist das Kartell eben nur durch einen Kronzeugenantrag von Daimler nach einem Zufallsfund bei einer Durchsuchung in einem ganz anderen Fall aufgedeckt worden.  

Buße oder Sommerschlussverkauf?

Mit insgesamt 875.189.000 Euro bewegt sich die gegen die Autohersteller verhängte Geldbuße in einem nicht gerade geringen Bereich (auch wenn sie im Vergleich zu den Rekordgeldbußen der vergangenen Jahre auf den ersten Blick als gering erscheint). Jedoch hätte die Geldbuße einen noch viel höheren Bereich erzielen können, wenn die Kommission nicht mit Ermäßigungen um sich schmeißen würde  auf Grund ihrer eigenen Leitlinien die Geldbußen für die Kartellanten reduziert hätte. So wurde Daimler wegen des Kronzeugenstatus die Geldbuße in voller Höhe erlassen (immerhin würde die Geldbuße für Daimler allein ansonsten rund 727 Millionen Euro betragen). Da der Volkswagenkonzern ebenfalls – wenn auch später – einen Kronzeugenantrag stellte und umfassend mit der Kommission kooperierte, wurde noch eine Ermäßigung in Höhe von 45 % gewährt. Schließlich kam auch BMW noch in den Genuss einer Ermäßigung, da die Kommission zusätzlich noch eine Reduzierung in Höhe von 10 % für alle Kartellanten gewährte, nachdem sie sich im Vergleichsverfahren einigten. 

Soweit entsprechen die Ermäßigungen auch den bekannten Leitlinien der Europäischen Kommission und stellen nichts Außergewöhnliches dar. Bemerkenswert ist, dass die Geldbuße von vornherein um 20 % reduziert wurde, weil es das erste Mal gewesen ist, dass die Kommission ein Kartellverbot erlassen hat, das allein auf die Beschränkung des Wettbewerbs im Bereich Innovation gestützt wird. Aber überraschend ist dies nicht, denn auch zuvor (siehe etwa den Fall AC Treuhand) wurden Sanktionen bei neuartigen Kartellverstößen mit üppigen Rabatten beschenkt zunächst geringer angesetzt. (Mehr Rabatte bekommt man ansonsten wahrscheinlich nur beim Sommerschlussverkauf!) 

Ausblick / Was folgt

Es bleibt damit mit Spannung zu erwarten, inwiefern bei Kartellverfahren der Wettbewerbsbehörden vermehrt auch der Innovationswettbewerb und hier insbesondere Innovationen zugunsten der Nachhaltigkeit beachtet werden, unabhängig von Auswirkungen auf Preise, Marktaufteilungen oder den weiteren bislang in der Kartellrechtspraxis relevanteren Punkten. 

Jedenfalls die Unternehmen werden in Zukunft vor dem Hintergrund der Entscheidung nicht mehr unter dem Deckmantel der Forschung und Entwicklung Arbeitskreise in unbegrenztem Umfang abhalten können. 

Zuletzt spannend bleibt auch die Frage, inwiefern Follow-on Klagen vor den Zivilgerichten erhoben werden können. Nehme man an, dass es – ohne das Kartell – Fahrzeuge gäbe, die eine noch bessere Emissionsreduzierung erzielen, so liege darin durchaus ein Schaden für den Käufer. Es stellt sich jedoch die Frage, inwieweit sich dieser Schaden beziffern lässt. Anders als bei Preiskartellen lässt sich der Schäden in diesem Fall wohl nicht einfach mit dem „Wettbewerbspreis“ bestimmen. Es stellt sich die berechtigte Frage, welches Produkt der Kartellgeschädigte bei funktionierendem Wettbewerb bekommen hätte. Darüber hinaus aber stellt sich die Frage nicht nur für den Käufer eines von den Absprachen betroffenen Dieselfahrzeuges, sondern auch für die Gesellschaft und Umwelt, wenn man davon ausgeht, dass es ohne die Absprachen Dieselfahrzeuge mit besserer Abgasreinigung gegeben hätte. Sind die Gesellschaft und „die Umwelt“ etwa auch als Kartellgeschädigte anzusehen? Und wer kann die Ansprüche geltend machen? Mit Blick in die Zukunft lässt sich festhalten, dass Innovationskartelle zahlreiche neue Fragen aufwerfen.

Leon Kümmel ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Bürgerliches Recht sowie deutsches und internationales Unternehmens-, Wirtschafts- und Kartellrecht an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf und Doktorand von Prof. Dr. Christian Kersting, LL.M. (Yale).